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  • 扶贫互助资金效益不高原因分析及对策建议
  • 发布时间:2017-07-18
    文档来源:古浪县审计局
    作者:陈威名
  •  贫困村互助资金是指以财政扶贫资金为引导,村民自愿按一定比例交纳的资金为依托,无任何附加条件的社会捐赠资金为补充,在贫困村建立的民有、民用、民管、民享的周转性生产发展资金。针对贫困农户收入水平低、风险承受力弱、难担保、无抵押物等贷款难的症结所在,采用了小额、短期、低息、联保等形式发放借款,为缓解农村金融发展滞后、金融产品不足、农户生产资金缺乏、制约农业农村发展特别是贫困农户发展生产资金短缺问题发挥了有力的作用。这项举措改变了传统扶贫资金一次性到户的赠予与帮扶关系,拓宽了财政扶贫资金使用方式,放大了财政扶贫资金使用效应,实现了贫困村的原始积累和扶贫资金的永续利用。但扶贫互助资金在运行中也存在一些亟待解决的问题。

    一、扶贫互助资金效益不高原因

    (一)借款额度小、期限短、回收难度大。按照《甘肃省贫困村互助资金试点管理细则》(甘开发〔201263号)规定,互助资金单笔借款额度最多不得超过5000元,借款期限以短期为主,最长不得超过一年,要收取3%-6%的占用费,每5户申请中只允许有2户借款,特殊情况不能超过3户,还款后轮流借款,手续麻烦,成本较高。同期内,已借款或已为其他社员提供担保的,不允许再借用互助资金,致使很多农户不愿给他人担保,农户担保积极性不高,增加了农户借款的难度。借款对象为贫困户,借款发展致富产业,投资回收期一般都超过一年,如养牛、林果业等种养项目的生产周期一般都需要一年以上,甚至有些项目的生产周期更长,互助资金无法与投资的生产实际相衔接,加之借款期限短,到期归还本息难度大、逾期现象时有发生,催收手段有限,制约滚动发展,影响互助资金效益发挥。

    (二)扶持政策与实际放贷之间存在矛盾。互助资金设立目的是扶持贫困村的贫困户发展,但在实际操作中存在一定的困难和问题。按照《甘肃省贫困村互助资金试点管理细则》(甘开发〔201263号)规定,借款对象为本村入社的社员,原则上优先照顾具有一定发展能力的贫困户,要成为社员必须按照协会《章程》申请加入,并缴纳入社互助金。成立互助协会的会员总数不得低于50户,且全村贫困农户入会率不得低于全村贫困户的50%。组建互助小组,由3-5名成员组成互助小组,并签订互助联保协议。小组组建互助社社员按自愿原则,互助社会员借款的户数一般不得超过全体会员总户数的50%,互助小组同时使用借款的成员不得超过小组成员的三分之二,但在实际操作中,贫困户资金紧张,交不起互助金,大部分村都未收取入社互助金,直接与农户签定借款协议,借款到期后回收无保障、风险高;同时由于贫困户普遍缺乏认识、还款能力差、信誉度低、缺少担保人,导致互助协会轻易不敢放贷,贫困户也难以享受到政策扶持的尴尬局面。

    (三)互助社缺乏专业财务管理人员。发展村级互助资金,需要一些懂金融、财务知识的信贷业务人员,如此才能保证资金的规范管理、安全运行。目前,大部分村互助社社长均由村支部书记兼任,账务处理由村委会文书兼任,村一级基本没有相关专业财务人员,故在借款发放、账务处理等方面操作困难,对提取风险金、公益金等意识不强,互助资金的功能得不到有效发挥。根据《甘肃省贫困村互助资金试点管理细则》(甘开发〔201263号)规定“互助金除农户借款、办公用款和发放管理人员报酬等正常支出外,不得以其它名目支取存款”,但办公费用、管理人员报酬定额、标准是多少,未明确规定,权利、责任、义务不清。致使大部分村在收到互助资金后,存入信用社,未组织运营,资金闲置。

    (四)责任主体多监管不到位。扶贫开发主管部门一般只按照项目计划将互助资金拨付到村互助社,由乡村具体实施,重投入,轻监管。同时,由于贫困村互助资金投入点多,面广,扶贫开发主管部门人员少,监管不能实现全覆盖,虽然《甘肃省贫困村互助资金试点管理细则》(甘开发〔201263号)明确了民政部门、财政部门、扶贫部门、乡镇、村支两委、农村信用社各自的责任和义务,但在执行过程中责任主体多,大多都流于形式,未发挥整体监督效应。按规定财政扶贫资金到位6个月后,互助资金的借款比例连续6个月低于50%,视为运转不正常,经整改仍无明显好转的,应进入退出程序。但由于各方检查指导不到位等原因,资金一直闲置在账,未发挥效益,也未重新安排使用。

    二、提高互助资金使用效益的对策建议

    (一)加大互助资金宣传力度,切实发挥互助资金效益。县级扶贫主管部门和乡(镇)村干部要加强对贫困村互助社运营模式、借款程序、农户的权力和义务等内容要进行广泛宣传,提高政策知晓率,使群众明白自己的权利和义务,为贫困村、贫困户脱贫致富奠定良好的思想和舆论基础。

    (二)制定切实可行的管理办法。上级扶贫开发主管部门要会同县区政府,认真研究,高度重视,结合本地实际,制定出台适合本地范围内的《贫困村互助资金管理办法》,进一步明确管理责任主体,明确各自的责任主体权力和义务,对管理人员报酬、办公费用的标准制定定额。财政部门应安排一定比例的专项资金,专门用于各级互助资金项目管理部门、村级互助合作社管理费、培训费以及基层管理人员的误工补助等方面的经费支出。同时县级扶贫主管部门应积极向上级有关部门反映存在问题,修改2012年印发的《甘肃省贫困村互助资金试点管理细则》,提高互助资金贷款额度,简化借款手续,延长借款期限,明确借款逾期违约责任和处理办法,使乡村干部有章可循,有规可依。

    (三)开展定期检查提高监管水平。县政府要组织各有关单位集中对贫困村互助资金投入、管理使用情况进行监督检查,发现问题,及时处理,分析问题形成的原因,针对机制、体制方面的问题提出建设性的意见和建议,对运营效益好的要总结成绩、大力推广宣传,形成人人关注扶贫的良好社会氛围。同时县政府要将互助资金管理情况纳入相关部门、乡镇的考核,年终兑现奖惩。鼓励有条件的县设立互助资金监管机构,负责互助资金监管和业务指导。加大硬件投入力度,依靠科技手段,探索使用互助资金管理软件,不断提高管理水平和效益,为互助资金监管全覆盖奠定坚实基础。

    总之,在贫困村实施互助资金既没有现成的经验可资借鉴,也没有成功的范式可供参考,如何对存在和发现的问题寻求破解途径,是一个值得深思的问题。

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